İşte Türk Eğitim-Sen İl Başkanı Bostan'ın açıklaması:
Yükseköğretim Kurulu (YÖK) Başkanlığı tarafından Kanuna dayanmadan, Cumhurbaşkanlığının 10.07.2018 tarih ve 30474 sayılı Resmi Gazetede ilan edilen “2 sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 11’inci maddesinin dördüncü fıkrasına dayanılarak” hazırlandığı belirtilen ve 02 Kasım 2018 tarih ve 30583 sayılı Resmî Gazetede ilan edilen “Devlet Yükseköğretim Kurumlarında Öğretim Elemanı Norm Kadrolarının Belirlenmesine ve Kullanılmasına İlişkin Yönetmelik”; Anayasa’nın 2’inci, 130’uncu ve 131’inci Maddelerine ve ayrıca ilgili Anayasa Mahkemesi Kararlarına aykırıdır.
NORM KADRONUN AMACI AÇISINDAN:
Norm, kelime olarak insan eylemlerini ve davranışlarını düzenlemeye yardım eden, sosyal bakımdan sınırlayıcı olması beklenen kurallar, yönergeler ve gereklerdir. Fransızca "norme" kelimesinden dilimize geçmiştir. Yerleşmiş kural, ilke, sınır, standart anlamındadır. Norma uygun olan ise "normaldir”. Yapılan işe ve pratiğe göre teknik, ekonomik, hukuki, sosyolojik, dini, ahlaki vb. normlar vardır.
Normun iş hayatına uygulanması, işin ekonomik anlamda verimliliği arttırma amacına yöneliktir. Norm kadro, on dokuzuncu yüzyılın sonunda üretim yapılan fabrikalarda, kâr amacı ve verimliliği arttırmak için personel giderlerini aşağıya çekmek şeklinde olmuştur. İlk uygulama 1880’li yıllarda Amerika Birleşik Devletleri’nde başlanmıştır. Amerikalı mühendis Frederick Winslow Taylor 1880’li yıllarda işgücü verimliliğini arttırmanın yöntemlerine ağırlık vermiştir. Taylor’a göre iş yapmanın “en iyi ve tek bir yolu vardır” ve bu yol mutlaka bulunmalı ve uygulamaya konmalıdır.
Açıkçası norm kadronun amacı personel sayısını sınırlandırarak üretimde kar elde etmektir. Yani az insanla (işçi-personel) çok iş yapıp kar elde etme amacı güdülmüştür. Temel felsefesi az insanla çok iş gerçekleştirebilmektir. Bu da bilimsel özerklikle çelişmektedir.
İlim adamlarına işçi muamelesi yapılarak modası geçmiş, klasikleşmiş on dokuzuncu yüzyıl Amerikan işçi modeli “norm kadro” uygulanmasıyla ilerleme ve gelişme sağlanamaz. Üniversitelerde yetişmiş bilim insanının önünü “norm kadro” ile kesmek; iddialı olmakla çelişmektedir. Norm kadro uygulaması üniversiteleri amacından uzaklaştırır ve yeni tartışma ve çatışmalara zemin hazırlar. Bu anlayışla özellikle nitelikli elemanı üniversitede tutmak mümkün olmaz. Zira küreselleşen dünyada giderek nitelikli elemanın kaçışını da gündeme getirecektir.
Üniversiteler, en üst düzeydeki bilim kuruluşlarıdır. Özgür toplumun bilim alanındaki simgeleridir. Yönetim yapısı ve biçimi, üniversitenin niteliğini açıklar. Bilgi edinme, bilgi üretme ve insan yetiştirme amacının ortaya çıkardığı yapının, araştırma, deneyim ve tüm çabalarla gerçeği bulma amacına yönelik özgün bir kurum olduğu göz ardı edilemez. Bu özellikleriyle üniversite, bilimi yaşama katan, usun öncülüğünü, düşüncenin aydınlığını somutlaştıran kurumlardır. Varlığının temeli kendi toplumu olmakla birlikte, amaç ve işlevinin gerektirdiği atılımlar ve hareketlilikle onun önünde yürürler. Kurumlaşmış gelenek ve ilkeleriyle toplumun itici gücüdürler. Anayasa gerekleriyle uyumsuz bir üniversite yapısına geçerlik tanınamaz. Üniversitede devlet yönetimindeki sıralama türünde bir yönetim biçimi (norm kadro benzeri), düşünce üretimine, özgür düşünce ve özgür çalışmaya elverişli bir ortama engel teşkil etmektedir. Çünkü Anayasa Mahkemesi'nin kararlarında da ifade ettiği üzere üniversitelerin sahip oldukları “Bilimsel özerklik”, kuruluştan işleyişine kadar, bilimin gerektirdiği özgürlük ortamının tüm çalışanlarına bir yaşam biçimi şeklinde uygulanmalıdır. Bunun “norm kadro” anlayışı, uygulamasıyla sağlanmayacağı açıktır.
Özetle “Norm Kadro Yönetmeliği” toplumun ve Kamunun menfaat ve amacı açısından da hukuka uygun değildir.
ANAYASA’YA AYKIRILIK AÇISINDAN:
Türkiye Cumhuriyeti Devleti 16 Nisan Referandumu ile “Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemine” geçiş yapmıştır. Bu sistemle önceki dönemde Anayasa’nın “Başbakanlığa” ve “Bakanlar Kurulu”na yürütme ile ilgili verdiği bazı yetkileri, doğrudan Sayın Cumhurbaşkanına vermiştir. Bilindiği gibi Yükseköğretim Kurulu (YÖK) ve Yükseköğretim Kurumları (Üniversiteler) “Anayasal” kuruluşlardır. T.C. Anayasasının 130 ve 131’inci maddeleri Yükseköğretim kurumları ve üst kuruluşlarını ilgilendirmektedir. Bu maddelerde Yüksek Öğretim Kurulu ve Yükseköğretim Kurumlarının kurulması ve işleyişi, öğretim üyelerinin çalışması ve özlük haklarına ilişkin değişikliklerin “Kanunla” yapılabileceği hükmüne yer vermiştir. Dolayısıyla “Devlet Yükseköğretim Kurumlarında Öğretim Elemanı Norm Kadrolarının Belirlenmesine ve Kullanılmasına İlişkin Yönetmelik”in dayanak maddesini teşkil eden 2’inci maddesi Anayasanın söz konusu maddelerine aykırılık teşkil etmektedir. Çünkü bu madde ile Yönetmelik, 10.07.2018 tarih ve 30474 sayılı Resmî Gazetede ilan edilen Cumhurbaşkanlığının 2 sayılı “Genel Kadro ve Usulü Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi”nin 11 inci maddesinin dördüncü fıkrasına dayanılarak hazırlanmıştır. YÖK veya Üniversitelerde yapılabilecek değişiklikler Cumhurbaşkanı “kararname”si ile değil Kanunla yapılması gerekir. Yönetmelik’in dayanak maddesini teşkil eden 2’inci maddesi Anayasaya aykırı olduğuna göre Yönetmeliğin tümünün geçersiz olması ve dolayısıyla yürürlükten kaldırılması gerekmektedir.
Anayasa’nı 131’inci maddesi yükseköğretim üst kuruluşlarının (YÖK) kurulmasını öngörmüş ve bu kuruluşun yükseköğretim kurumlarının (üniversitelerin) her düzeydeki “öğretimini planlamak, düzenlemek, yönetmek, denetlemek, yükseköğretim kurumlarındaki eğitim - öğretim ve bilimsel” faaliyetleri Kanunda belirtilen amaç ve ilkeler doğrultusunda gerçekleştirmesini hükme bağlamıştır. Anayasa’ya göre YÖK’ün kuruluş amacı da budur. Anayasal Kurum olarak YÖK, yüksek öğretim kurumlarında her türlü değişiklikleri Anayasa’nın kendisine tanıdığı yetkiler çerçevesinde Kanunlar doğrultusunda yerine getirmek üzere kurulmuştur. Kanunun dışında Sayın Cumhurbaşkanın Kararnamesine dayalı olarak düzenleme yapmak; kuruluş amacına, üniversitelerin ruhuna, yükseköğretimin felsefesine ve bilimsel özerkliğe aykırıdır.
Anayasa, akademik özerkliği/özgürlüğü ayrı bir özgürlük tipi olarak düzenlemediğinden akademik özerklik/özgürlük düşünce özgürlüğü ile bilim ve sanat özgürlüğü kapsamında değerlendirilmektedir.
Yükseköğretim üst kuruluşları (YÖK) Anayasa’nın 131’inci maddesi gereği “Yükseköğretim kurumlarının öğretimini planlamak, düzenlemek, yönetmek, denetlemek, yükseköğretim kurumlarındaki eğitim - öğretim ve bilimsel araştırma faaliyetlerini yönlendirmek bu kurumların kanunda belirtilen amaç ve ilkeler doğrultusunda kurulmasını, geliştirilmesini ve üniversitelere tahsis edilen kaynakların etkili bir biçimde kullanılmasını sağlamak ve öğretim elemanlarının yetiştirilmesi için planlama yapmak maksadı ile Yükseköğretim Kurulu kurulur” hükmü gereğince düzenlemenin “Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi” ile değil, kanunla yapılması gerekir. YÖK’ün ve Üniversitelerin kuruluş ve işleyiş amacına aykırı olan bu düzenleme Anayasa’ya aykırıdır.
Anayasa’nın 130’uncu maddesi Yükseköğretim Kurumlarında (Üniversitelerde) “Çağdaş eğitim - öğretim esaslarına dayanan bir düzen içinde milletin ve ülkenin ihtiyaçlarına uygun insan gücü yetiştirmek amacı ile ortaöğretime dayalı çeşitli düzeylerde eğitim-öğretim, bilimsel araştırma, yayın ve danışmanlık yapmak, ülkeye ve insanlığa hizmet etmek üzere çeşitli birimlerden oluşan kamu tüzelkişiliğine ve bilimsel özerkliğe sahip üniversiteler Devlet tarafından kanunla kurulur”. Aynı maddenin dokuzuncu fıkrasında ise “Yükseköğretim kurumlarının kuruluş ve organları ile işleyişleri ve bunların seçimleri, görev, yetki ve sorumlulukları üniversiteler üzerinde Devletin gözetim ve denetim hakkını kullanma usulleri, öğretim elemanlarının görevleri, unvanları, atama, yükselme ve emeklilikleri, öğretim elemanı yetiştirme, üniversitelerin ve öğretim elemanlarının kamu kuruluşları ve diğer kurumlar ile ilişkileri, öğretim düzeyleri ve süreleri, yükseköğretime giriş, devam ve alınacak harçlar, Devletin yapacağı yardımlar ile ilgili ilkeler, disiplin ve ceza işleri, mali işler, özlük hakları, öğretim elemanlarının uyacakları koşullar, üniversitelerarası ihtiyaçlara göre öğretim elemanlarının görevlendirilmesi, öğrenimin ve öğretimin hürriyet ve teminat içinde ve çağdaş bilim ve teknoloji gereklerine göre yürütülmesi, Yükseköğretim kuruluna ve üniversitelere Devletin sağladığı mali kaynakların kullanılması kanunla düzenlenir.”
Anayasa’nın bu maddesi yapılacak değişiklikleri de kapsamaktadır. Buna göre değişikliklerin Çağdaş eğitim - öğretim esaslarına dayanan bir düzen içinde milletin ve ülkenin ihtiyaçlarına uygun insan gücü yetiştirmek amacına yönelik olarak “Kanun”la yapılması öngörülmüştür. Dolayısıyla Üniversite öğretim üyelerinin sayısına sınırlama getiren yukarıda belirtilen “Norm Kadro” Yönetmeliği (“Devlet Yükseköğretim Kurumlarında Öğretim Elemanı Norm Kadrolarının Belirlenmesine ve Kullanılmasına İlişkin Yönetmelik”) Anayasa’nın 130, 131’inci maddelerine aykırıdır.
HUKUKİ SAKINCALARI AÇISINDAN:
“Norm Kadro”; ŞEKİL, SEBEP, KONU ve MAKSAT yönlerinden de HUKUKA AYKIRI’DIR. Bunun için de söz konusu Yönetmeliğin yürürlükten kaldırılması gerekmektedir. T.C. Anayasasının 2. maddesinde belirtilen Türkiye Cumhuriyeti Devletinin temel niteliklerinden olan hukuk devleti ilkesi, vatandaşlarına hukuk güvenliğini sağlayan, idarenin hukuka bağlılığını amaç edinen, buna karşılık kamu gücünün sınırsız, ölçüsüz ve keyfi kullanılmasını önleyen en önemli unsurlardan biridir. Yukarıda açıklanan nedenlerle Yükseköğretim Kurulu Cumhurbaşkanlığının 10.07.2018 tarih ve 30474 sayılı Resmi Gazetede ilan edilen “2 sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 11’inci maddesinin dördüncü fıkrasına dayanılarak” hazırladığını belirttiği ve 02 Kasım 2018 tarih ve 30583 sayılı Resmî Gazetede ilan edilen “Devlet Yükseköğretim Kurumlarında Öğretim Elemanı Norm Kadrolarının Belirlenmesine ve Kullanılmasına İlişkin Yönetmelik” hukuk mevzuatına da uygun değildir. Çünkü Yükseköğretim kurumları bilimsel özerkliğe sahip kuruluşlardır. İşleyişleri ve yapılacak olan değişikliklerin Anayasada ön görüldüğü gibi Kanunla yapılması gerekir. Kanunla ön görülme şartı, özgürlüğün, özerkliğin ve ayrıca temel hak ve özgürlüklerin teminatıdır. Anayasa’nın 7’inci maddesi yasama yetkisinin kullanımını Türkiye Büyük Millet Meclisi’ne (TBMM) vermiştir ve bu yetkinin devredilemeyeceğini öngörmüştür. Yürütme organının ve kamu kurum ve kuruluşlarının düzenleme yapma yetkileri ise ikincil nitelikte olup bu yetki, genel, sınırsız, esasları ve çerçevesi belirsiz bir düzenleme yetkisini belirtmez. İdarenin bu esasları gözetmeksizin aslında Kanunla düzenlenmesi gereken bir konuda kendisini yetkilendirmesi hukuka aykırıdır.
Şekil Bakımından:
Anayasa Mahkemesi çeşitli kararlarında öğretim elemanlarının statülerine ilişkin tespitlerinde bilimsel ve akademik faaliyetlerin aktörleri olan öğretim elemanlarının ayrı ve özellikli bir meslek grubu oluşturduklarını belirtmiştir. Yüksek Mahkeme “Anayasa’nın 130’uncu maddesinin üniversitelerin bir hukuk devletinin üniversitelerine yaraşır biçimde uygar ve evrensel karakterde öğretim - eğitim, araştırma ve yayın konularında bilimsel özerkliğe sahip bir kamu tüzelkişisi bakımından kurulmasını ve Cumhuriyetin temel organları içinde bu niteliğiyle yer almasını istediğini ve buna bağlı olarak üniversitelerin öğretim üyeleri ve yardımcılarını kapsayan kendine özgü önem ve değerde bir meslek sınıfı düşündüğünü ve buna göre düzenlemeler yaptığını ifade etmektedir (Anayasa Mahkemesi, 30.05.1990 günlü, E. 1990/2. K.1990/10 sayılı kararı). “Anayasa Mahkemesi’ne göre Anayasa’da üniversite bilimsel çalışmaların yapıldığı ve bilimin öğretildiği kurum olarak nitelendirilip bilimsel ve idari özerkliğe sahip kılınarak diğer kamu kurumlarından farklı değerlendirilmiş, öğretim üyelerine de kamu görevlisi olmakla birlikte genel sınıflandırma içinde ayrı bir yer verilerek kendilerine özgü önem ve değerde bir meslek sınıfı olduğu belirtilmiştir. Öğretim üyelerinin bu konumları dikkate alındığında bunları diğer kamu görevlileri gibi değerlendirmek mümkün değildir”. (16.10.2010 günlü, E.2010/29, K.2010/90 sayılı kararı).
1880’li yıllarda Amerika’nın işçi modeli olarak fabrikada işçi sayısını sınırlandırıp kar elde etmeye yönelik geliştirilen “norm kadro” uygulanmasının Türk Üniversitelerinde Öğretim Üyeleri için uygulanması yukarıda belirtilen Anayasa Mahkemesinin kararlarıyla çelişmektedir. Kararlarda belirtildiği gibi üniversitelerde öğretim elemanları bilimi geliştiren ve öğreten kendine özgü bir meslek gurubudur. Amerika modeli olarak fabrika işçilerini sınırlandırılarak kar elde etmeye yönelik geliştirilen bu modelin uygar ve evrensel niteliğe sahip olması gereken üniversite öğretim üyelerine uygulanması Anayasa ve Hukuka ve ayrıca Evrensel Hukuk açısından uygun değildir. Dolayısıyla Üniversite öğretim elemanları için düzenlenen “Norm Kadro” düzenlemesi Anayasa Mahkemesinin yukarıda özetlenen kararlarına aykırıdır. Yönetmelik, Şekil Bakımından da hukuka uygun değildir.
Sebep ve Konu Bakımlarından:
Anayasa'nın 2. maddesinde yer alan hukuk devletinin temel ilkelerinden biri “belirlilik” ilkesidir. Bu ilkeye göre, yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ya da kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır ve uygulanabilir olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi de gereklidir. Belirlilik ilkesi, hukuksal güvenlikle bağlantılıdır. Bireyler kanundan, belirli bir kesinlik içinde, hangi somut eylem ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını, bunların idareye hangi müdahale veya düzenleyici işlem yetkisini verdiğini bilmesini zorunlu kılmaktadır. (Anayasa Mahkemesinin 28.11.2013 günlü E: 2013/46, K. 2013/140 sayılı kararı).
Yüksek Mahkeme'ye göre bireyin kendisine düşen yükümlülükleri öngörebilmesi ve davranışlarını belirlemesi ancak belirlilik ilkesinin varlığı halinde mümkündür. Hukuk güvenliği, normların öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar. (Anayasa Mahkemesi, 20.10.2011 günlü E. 2010/28, K. 2011/139 sayılı karar). Onun için Üniversitelerde öğretim elemanlarının statüleri ve çalışmalarıyla, çalışma ortamları ve kadrolarıyla ilgili konularda Kanuna dayanmayan düzenleyici işlemler Anayasa Hukuku açısından geçerli değildir.
Üniversitelerde düzenleyici işlemlerin Kanunla öngörülme şartı bu açıdan da önemli ve zorunludur. Çünkü belirlilik ilkesi temel hak ve özgürlüklerin teminatıdır ve bu da ancak Cumhurbaşkanı Kararnamesiyle değil Kanunla sınırlandırılabilir. Anayasa’nın 38’inci maddesi gereği İdare, Kanuna dayanmayan “Norm Kadro” gerekçeleriyle özerkliği/özgürlüğü ve dolayısıyla kişi hürriyetinin kısıtlanması sonucunu doğuran düzenleyici müeyyideler uygulayamaz. Yükseköğretim Kurulu (YÖK), Anayasa ile tanınmış hak ve hürriyetleri Kanuna dayandırmadan (Kanun koyucunun-TBMM-kendisine vermediği bir yetkiyi) “Yönetmelik” çıkararak “norm kadro” bahanesiyle sınırlandıramaz. Yürütmeyle ilgili hususlar hariç olmak üzere Anayasa gereği, düzenleyici işlemlerin Kanuna dayandırılarak yapılması gerekir. Kurum veya kuruluşların Kanunun (Kanun koyucunun, TBMM) vermediği bir yetkiyi Cumhurbaşkanlığı Kararnamesine dayandırarak düzenleme yapması/düzenleyici işlem tesis etmesi, bu açıdan da hukuki anlamda sakıncalıdır ve Anayasa’ya aykırıdır. Çünkü “Kanunilik esastır” ilkesi herkesi, her kurum ve kuruluşu bağlar. Bu ilke, düzenleyici işlemlerin de Kanuna dayandırılarak yapılmasını zorunlu kılmaktadır. Buna göre, idare hukuku bakımından genel bir değerlendirmeyle “kanunilik ilkesi”, hiç kimsenin, hiçbir makamın, kurum, kuruluş veya idarelerin kanunda açıkça belirtmediği bir yetkiyi, Kanun koyucunun kendisine tanımadığı bir yetkiyi kullanarak düzenleyici işlem yapmasını imkânsız kılmaktadır. Hiç kimse; idare, kurum, kuruluş, makam; kanunda yer almayan bir idari işlem veya idari düzenleme yaparak bireylerin hak ve özgürlüklerine “norm kadro” Yönetmelikleri ile sınırlama koyamaz. Böyle bir düzenleyici işlem Anayasa Hukuku, Evrensel Hukuk, Akademik ve Özerklik Hukuku açısından mümkün değildir. Anayasa Mahkemesi çeşitli kararlarında “Kanunilik ilkesi”nin esas olduğunu açıkça belirtmektedir. (Mesela bkz. Anayasa Mahkemesi’nin 28.11.2013 günlü, E: 2013/46, K. 2013/140 sayılı kararı).
Dolayısıyla Üniversite öğretim elemanları için düzenlenen “Yükseköğretim Kurumlarında Öğretim Elemanı Norm Kadrolarının Belirlenmesine ve Kullanılmasına İlişkin Yönetmelik”; Anayasa Mahkemesinin yukarıda özetlenen kararlarına da aykırıdır. Yönetmelik, sebep ve konu bakımından da hukuka uygun değildir.
Maksat Bakımından:
Özerklik, kurumlara özgü bir nitelik olup gerçekleşmesi sadece kurumsal güvencelere değil, aynı zamanda üniversite ve araştırma kurumlarının ayrılmaz bileşenleri olan öğretim elemanlarının hak ve özgürlüklerinin sağlanmasına da bağlıdır. Bu şekilde ifade edilen akademik özgürlüğün ve özerkliğin gerçekleştirilmesi hiç şüphesiz üniversitenin tüm bileşenlerinin ve özellikle de öğretim elemanlarının üniversitedeki konumlarının güvence altına alınması ile mümkündür. Üniversite öğretim elemanlarının herkes gibi yararlandıkları düşünceyi yayma ve bilim ve sanat özgürlüğünün yanında kurumsal ve akademik oluşumlar bünyesinde faaliyet gösteren bireylere uluslararası düzenlemelerce tanınmış olan akademik özerklik ve akademik özgürlük de yer almaktadır. Akademik özerkliğe, özgürlüğe ve üniversitelerin özerkliğine “norm kadro” ile yapılan/yapılacak olan müdahalelerin entelektüel alanda duraklamaya, sınırlamaya, gerilemeye ve dolayısıyla ekonomik ve sosyal durgunluğa neden olabileceğini ve ayrıca üniversitelerden kaçışı da hızlandıracağını belirtmek gerekir.
Akademik özerklik/özgürlük, UNESCO'nun 11 Kasım 1997 tarihli Yükseköğretim Personelinin Statüsüne İlişkin Tavsiye Kararı ve Avrupa Konseyi Parlamenterler Meclisi'nin 2006 yılında aldığı “Akademik İfade Özgürlüğü Hakkındaki” 1762 sayılı tavsiye kararında da özel olarak düzenlenmiş ve güvence altına alınmıştır. Onun için Türk Üniversitelerinde “norm kadro” uygulaması, Anayasa Hukuku ve Evrensel Hukuk açısından Maksat Bakımından sakıncalar taşımaktadır.
Görüldüğü üzere “Norm Kadro”; Anayasamızın 2., 130. ve 131. maddelerine ve ilgili diğer maddelerine, Anayasa mahkemesinin 30.05.1990 günlü, E. 1990/2. K.1990/10 sayılı kararı ile 16.10.2010 günlü, E.2010/29, K.2010/90 sayılı kararı ve ilgili diğer kararları; 2547, 2576, 2577 sayılı Kanunlar, sair ilgili mevzuata aykırıdır. Bu nedenle bir an önce yürürlükten kaldırılmalıdır.
Dr. Öğr. Üyesi M. Hanefi Bostan
Türk Eğitim-Sen
İstanbul İl Başkanı
